De context en het doel van artikel 177 GVo DWU
Douanestatus: het uitgangspunt
Het uitgangspunt is het onderscheid tussen Unie- en niet-Uniegoederen op grond van artikel 5, punten 22 tot en met 24, van Verordening (EU) nr. 952/2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (“DWU”). Artikel 5, punt 23, omschrijft de categorieën goederen die als Uniegoederen worden aangemerkt, waaronder ingevoerde goederen die in het vrije verkeer zijn gebracht en goederen die in de Unie uitsluitend zijn verkregen of vervaardigd uit de in die bepaling genoemde goederen met Uniestatus. Goederen die niet tot die categorieën behoren, zijn op grond van artikel 5, punt 24, niet-Uniegoederen. Wanneer de vermenging van Unie- en niet-Uniegoederen leidt tot een product waarin niet-Uniemateriaal is verwerkt dat niet in het vrije verkeer is gebracht, kwalificeert dat product derhalve niet als Uniegoed uitsluitend omdat een deel van de bestanddelen Uniestatus had. Behoudens eventueel toepasselijke bijzondere regelingen is het resulterende product een niet-Uniegoed.
Bron: DWU, artikel 5.
Gezamenlijke opslag en gescheiden boekhouding
Artikel 177 van Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/2446 van de Commissie (“GVo DWU”) bevat een specifiek kader voor de gezamenlijke opslag van Unie- en niet-Uniegoederen in opslagruimten voor douane-entrepots. Wanneer het onmogelijk is, of uitsluitend tegen onevenredige kosten mogelijk is, om iedere soort goederen te allen tijde te identificeren, moet de vergunning voor het douane-entrepot voorzien in een gescheiden boekhouding naar goederensoort, douanestatus en, waar passend, oorsprong. De bepaling staat daarmee toe dat individuele fysieke identificatie wordt vervangen door een gescheiden boekhouding, met inachtneming van de toepasselijke voorwaarden.
Bron: GVo DWU, artikel 177, zoals vervangen bij Verordening (EU) 2020/877.
Deze regeling beoogt bulkopslag te faciliteren zonder het juridische onderscheid tussen hoeveelheden Unie- en niet-Uniegoederen op te heffen. Artikel 237, lid 3, DWU bepaalt uitdrukkelijk dat Uniegoederen die met toestemming in een opslagruimte voor douane-entrepots worden opgeslagen, niet worden geacht onder de regeling douane-entrepot te zijn geplaatst. In overeenstemming met dat onderscheid licht het Nederlandse Handboek Douane toe dat uit de administratie voor gezamenlijke opslag moet blijken welke hoeveelheden de status van Uniegoederen en welke de status van niet-Uniegoederen hebben. Vergunde gezamenlijke opslag mag daarom niet worden gekwalificeerd als een regeling waarbij de volledige voorraad bij vermenging noodzakelijkerwijs de status van niet-Uniegoederen verkrijgt.
Bronnen: DWU, artikel 237, lid 3; Handboek Douane, paragrafen 6.1–6.4.
De ruimere formulering vanaf 1 mei 2016
Voordat het DWU-kader op 1 mei 2016 van toepassing werd, vereiste artikel 534, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 2454/93 uitdrukkelijk dat gezamenlijk opgeslagen goederen dezelfde achtcijferige code van de gecombineerde nomenclatuur (“GN-code”), handelskwaliteit en technische kenmerken hadden. Deze drie uitdrukkelijke voorwaarden ontbraken in de oorspronkelijke tekst van artikel 177 GVo DWU. Hoewel de verplichting tot het voeren van een gescheiden boekhouding bleef bestaan, was de nieuwe bepaling tekstueel dus ruimer dan haar voorganger. Het latere werkdocument van de Commissie benoemt dit verschil, maar stelt niet vast dat het weglaten van deze voorwaarden voortkwam uit een bewuste beleidskeuze om onbeperkte vermenging van verschillende producten toe te staan.
Bron: werkdocument van de Europese Commissie van 25 oktober 2017, blz. 2–4.
De gevolgen van het ontbreken van deze voorwaarden zijn uitdrukkelijk besproken in het werkdocument van de Commissie Common storage, accounting segregation and usual forms of handling (UHF) in Special Procedures van 25 oktober 2017. Daarin werd opgemerkt dat verschillende vereisten uit de voormalige wetgeving niet langer in artikel 177 waren opgenomen, in het bijzonder de vereisten inzake GN-indeling, handelskwaliteit en technische kenmerken. Het document signaleerde mogelijkheden tot misbruik wanneer Uniegoederen gezamenlijk werden opgeslagen met niet-Uniegoederen waarop bijvoorbeeld antidumpingrechten van toepassing waren, en stelde voor de eerdere waarborgen te herstellen. De zorg betrof dus niet uitsluitend het feit dat goederen fysiek zouden vermengen. Fysieke vermenging is een gebruikelijk kenmerk van bulkopslag. De zorg was dat gescheiden boekhouding zou kunnen worden toegepast op goederen waarvan de onderlinge verschillen relevant waren voor hun douanebehandeling, met mogelijke frauderisico’s of ongerechtvaardigde voordelen op het gebied van invoerrechten tot gevolg.
Bron: werkdocument van de Europese Commissie, blz. 2–4.
Herstel van de waarborgen in 2020
Gedelegeerde Verordening (EU) 2020/877 van de Commissie heeft artikel 177 met ingang van 16 juli 2020 vervangen. De reden daarvoor is uitdrukkelijk vermeld in overweging 30:
“Om mogelijk misbruik van die regels te voorkomen, mag de gezamenlijke opslag van Unie- en niet-Uniegoederen in een opslagruimte voor douane-entrepots alleen worden toegestaan wanneer de goederen dezelfde GN-code, handelskwaliteit en technische kenmerken hebben.”
Artikel 177, lid 2, heeft dienovereenkomstig de voorwaarde hersteld dat de Unie- en niet-Uniegoederen dezelfde achtcijferige GN-code, handelskwaliteit en technische kenmerken moeten hebben. Daarmee zijn de belangrijkste waarborgen inzake productidentiteit uit de wetgeving van vóór het DWU opnieuw ingevoerd.
Bron: Verordening (EU) 2020/877, overweging 30 en artikelen 1, punt 25, en 4.
De vervangende bepaling heeft tevens specifieke waarborgen ingevoerd met betrekking tot handelsbeschermingsmaatregelen. Op grond van artikel 177, lid 3, worden niet-Uniegoederen waarop op het voorgenomen tijdstip van gezamenlijke opslag de daarin genoemde rechten of maatregelen van toepassing zijn, geacht niet dezelfde handelskwaliteit te hebben als de Uniegoederen. Artikel 177, lid 4, voorziet in een uitzondering wanneer de Uniegoederen die daarmee gezamenlijk zullen worden opgeslagen eerder in het vrije verkeer zijn gebracht en de betreffende rechten zijn betaald. De bepaling bevat dus geen onvoorwaardelijk verbod op gezamenlijke opslag van goederen waarop handelsbeschermingsrechten van toepassing zijn; de werking ervan hangt af van de voorwaarden in die leden.
Bron: Verordening (EU) 2020/877, artikel 1, punt 25.
Betekenis voor de interpretatie
De ontstaansgeschiedenis ondersteunt een uitleg van artikel 177 als een faciliteit voor gezamenlijke opslag onder gecontroleerde voorwaarden, en niet als een algemene toestemming om verschillende producten te mengen of hun douanestatus onderling uit te wisselen. De bepaling beoogt tegemoet te komen aan de praktische realiteit van bulkopslag, waarbij door middel van een gescheiden boekhouding de aan iedere douanestatus toe te rekenen hoeveelheden worden behouden en de op de betrokken goederen toepasselijke douanebehandeling wordt gewaarborgd.
Het relevante onderscheid is daarom dat tussen enerzijds een resulterend product waarin niet-Uniemateriaal is verwerkt en waarvan de status op grond van artikel 5 DWU moet worden beoordeeld, en anderzijds goederen die binnen een rechtsgeldige regeling voor gezamenlijke opslag op grond van artikel 177 GVo DWU worden gehouden. In het laatste geval brengt fysieke vermenging op zichzelf niet mee dat de volledige voorraad als niet-Uniegoederen moet worden behandeld. Of een bepaalde handeling binnen dat kader valt, hangt af van de toepasselijke vergunning, de kenmerken van de goederen en de naleving van de vereisten voor gescheiden boekhouding.
Conclusie: de doelstelling van artikel 177 GVo DWU
Artikel 177 GVo DWU moet worden begrepen in de context van de doelstellingen van het DWU: het faciliteren van legitieme handel en het vereenvoudigen van de douaneadministratie, met behoud van de bescherming van de financiële belangen van de Unie en haar lidstaten. Overweging 10 benadrukt doeltreffende administratieve vereenvoudiging, terwijl de overwegingen 11 en 15 betrekking hebben op de bescherming van financiële belangen en de bestrijding van fraude. Artikel 3 geeft aan dit evenwicht concrete uitwerking door de douaneautoriteiten op te dragen die financiële belangen te beschermen en tegelijkertijd een passend evenwicht te bewaren tussen douanecontroles en het faciliteren van legitieme handel.
Bron: DWU, overwegingen 10, 11 en 15 en artikel 3.
De formulering van artikel 177, lid 1, weerspiegelt dat evenwicht. De verwijzing naar “onevenredige kosten” erkent uitdrukkelijk dat het handhaven van individuele identificatie technisch mogelijk kan zijn, maar economisch onredelijk. De bepaling is dus niet beperkt tot gevallen van absolute onmogelijkheid. De woorden “te allen tijde” hebben betrekking op de continuïteit van de identificatie tijdens de opslag, en niet uitsluitend op de mogelijkheid goederen bij ontvangst of uitslag te identificeren. In onderlinge samenhang ondersteunen deze formuleringen de conclusie dat de bepaling ruimte biedt voor opslagarrangementen waarin voortdurende individuele identificatie redelijkerwijs niet kan worden gehandhaafd. De gescheiden boekhouding wordt daarbij voorgeschreven als alternatief middel om de relevante hoeveelheden te onderscheiden naar goederensoort, douanestatus en, waar passend, oorsprong.
Bron: artikel 177, lid 1, GVo DWU, zoals vervangen bij Verordening (EU) 2020/877.
Deze faciliteit laat het douanetoezicht en de materiële voorwaarden voor gezamenlijke opslag onverlet. Zij verandert veeleer de wijze waarop de noodzakelijke onderscheidingen worden gehandhaafd: van individuele fysieke identificatie naar een vergund en controleerbaar administratief systeem. De voorwaarden inzake productidentiteit en de waarborgen inzake handelsbeschermingsmaatregelen in artikel 177, leden 2 tot en met 4, begrenzen de regeling om misbruik te voorkomen, zoals uitdrukkelijk vermeld in overweging 30 van Verordening (EU) 2020/877. De legitieme kostenbesparingen die voortvloeien uit gezamenlijke opslag moeten daarom worden onderscheiden van ongerechtvaardigde douanerechtenvoordelen die worden verkregen door misbruik van gescheiden boekhouding.
Bron: Verordening (EU) 2020/877, overweging 30 en artikel 1, punt 25.