Douanestatus: het uitgangspunt

Het uitgangspunt is het onderscheid tussen Unie- en niet-Uniegoederen op grond van artikel 5, punten 22 tot en met 24, van Verordening (EU) nr. 952/2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (“DWU”). Artikel 5, punt 23, omschrijft de categorieën goederen die als Uniegoederen worden aangemerkt, waaronder ingevoerde goederen die in het vrije verkeer zijn gebracht en goederen die in de Unie uitsluitend zijn verkregen of vervaardigd uit de in die bepaling genoemde goederen met Uniestatus. Goederen die niet tot die categorieën behoren, zijn op grond van artikel 5, punt 24, niet-Uniegoederen. Wanneer de vermenging van Unie- en niet-Uniegoederen leidt tot een product waarin niet-Uniemateriaal is verwerkt dat niet in het vrije verkeer is gebracht, kwalificeert dat product derhalve niet als Uniegoed uitsluitend omdat een deel van de bestanddelen Uniestatus had. Behoudens eventueel toepasselijke bijzondere regelingen is het resulterende product een niet-Uniegoed.

Bron: DWU, artikel 5.

Gezamenlijke opslag en gescheiden boekhouding

Artikel 177 van Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/2446 van de Commissie (“GVo DWU”) bevat een specifiek kader voor de gezamenlijke opslag van Unie- en niet-Uniegoederen in opslagruimten voor douane-entrepots. Wanneer het onmogelijk is, of uitsluitend tegen onevenredige kosten mogelijk is, om iedere soort goederen te allen tijde te identificeren, moet de vergunning voor het douane-entrepot voorzien in een gescheiden boekhouding naar goederensoort, douanestatus en, waar passend, oorsprong. De bepaling staat daarmee toe dat individuele fysieke identificatie wordt vervangen door een gescheiden boekhouding, met inachtneming van de toepasselijke voorwaarden.

Bron: GVo DWU, artikel 177, zoals vervangen bij Verordening (EU) 2020/877.

Deze regeling beoogt bulkopslag te faciliteren zonder het juridische onderscheid tussen hoeveelheden Unie- en niet-Uniegoederen op te heffen. Artikel 237, lid 3, DWU bepaalt uitdrukkelijk dat Uniegoederen die met toestemming in een opslagruimte voor douane-entrepots worden opgeslagen, niet worden geacht onder de regeling douane-entrepot te zijn geplaatst. In overeenstemming met dat onderscheid licht het Nederlandse Handboek Douane toe dat uit de administratie voor gezamenlijke opslag moet blijken welke hoeveelheden de status van Uniegoederen en welke de status van niet-Uniegoederen hebben. Vergunde gezamenlijke opslag mag daarom niet worden gekwalificeerd als een regeling waarbij de volledige voorraad bij vermenging noodzakelijkerwijs de status van niet-Uniegoederen verkrijgt.

Bronnen: DWU, artikel 237, lid 3; Handboek Douane, paragrafen 6.1–6.4.

De ruimere formulering vanaf 1 mei 2016

Voordat het DWU-kader op 1 mei 2016 van toepassing werd, vereiste artikel 534, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 2454/93 uitdrukkelijk dat gezamenlijk opgeslagen goederen dezelfde achtcijferige code van de gecombineerde nomenclatuur (“GN-code”), handelskwaliteit en technische kenmerken hadden. Deze drie uitdrukkelijke voorwaarden ontbraken in de oorspronkelijke tekst van artikel 177 GVo DWU. Hoewel de verplichting tot het voeren van een gescheiden boekhouding bleef bestaan, was de nieuwe bepaling tekstueel dus ruimer dan haar voorganger. Het latere werkdocument van de Commissie benoemt dit verschil, maar stelt niet vast dat het weglaten van deze voorwaarden voortkwam uit een bewuste beleidskeuze om onbeperkte vermenging van verschillende producten toe te staan.

Bron: werkdocument van de Europese Commissie van 25 oktober 2017, blz. 2–4.

De gevolgen van het ontbreken van deze voorwaarden zijn uitdrukkelijk besproken in het werkdocument van de Commissie Common storage, accounting segregation and usual forms of handling (UHF) in Special Procedures van 25 oktober 2017. Daarin werd opgemerkt dat verschillende vereisten uit de voormalige wetgeving niet langer in artikel 177 waren opgenomen, in het bijzonder de vereisten inzake GN-indeling, handelskwaliteit en technische kenmerken. Het document signaleerde mogelijkheden tot misbruik wanneer Uniegoederen gezamenlijk werden opgeslagen met niet-Uniegoederen waarop bijvoorbeeld antidumpingrechten van toepassing waren, en stelde voor de eerdere waarborgen te herstellen. De zorg betrof dus niet uitsluitend het feit dat goederen fysiek zouden vermengen. Fysieke vermenging is een gebruikelijk kenmerk van bulkopslag. De zorg was dat gescheiden boekhouding zou kunnen worden toegepast op goederen waarvan de onderlinge verschillen relevant waren voor hun douanebehandeling, met mogelijke frauderisico’s of ongerechtvaardigde voordelen op het gebied van invoerrechten tot gevolg.

Bron: werkdocument van de Europese Commissie, blz. 2–4.

Herstel van de waarborgen in 2020

Gedelegeerde Verordening (EU) 2020/877 van de Commissie heeft artikel 177 met ingang van 16 juli 2020 vervangen. De reden daarvoor is uitdrukkelijk vermeld in overweging 30:

“Om mogelijk misbruik van die regels te voorkomen, mag de gezamenlijke opslag van Unie- en niet-Uniegoederen in een opslagruimte voor douane-entrepots alleen worden toegestaan wanneer de goederen dezelfde GN-code, handelskwaliteit en technische kenmerken hebben.”

Artikel 177, lid 2, heeft dienovereenkomstig de voorwaarde hersteld dat de Unie- en niet-Uniegoederen dezelfde achtcijferige GN-code, handelskwaliteit en technische kenmerken moeten hebben. Daarmee zijn de belangrijkste waarborgen inzake productidentiteit uit de wetgeving van vóór het DWU opnieuw ingevoerd.

Bron: Verordening (EU) 2020/877, overweging 30 en artikelen 1, punt 25, en 4.

De vervangende bepaling heeft tevens specifieke waarborgen ingevoerd met betrekking tot handelsbeschermingsmaatregelen. Op grond van artikel 177, lid 3, worden niet-Uniegoederen waarop op het voorgenomen tijdstip van gezamenlijke opslag de daarin genoemde rechten of maatregelen van toepassing zijn, geacht niet dezelfde handelskwaliteit te hebben als de Uniegoederen. Artikel 177, lid 4, voorziet in een uitzondering wanneer de Uniegoederen die daarmee gezamenlijk zullen worden opgeslagen eerder in het vrije verkeer zijn gebracht en de betreffende rechten zijn betaald. De bepaling bevat dus geen onvoorwaardelijk verbod op gezamenlijke opslag van goederen waarop handelsbeschermingsrechten van toepassing zijn; de werking ervan hangt af van de voorwaarden in die leden.

Bron: Verordening (EU) 2020/877, artikel 1, punt 25.

Betekenis voor de interpretatie

De ontstaansgeschiedenis ondersteunt een uitleg van artikel 177 als een faciliteit voor gezamenlijke opslag onder gecontroleerde voorwaarden, en niet als een algemene toestemming om verschillende producten te mengen of hun douanestatus onderling uit te wisselen. De bepaling beoogt tegemoet te komen aan de praktische realiteit van bulkopslag, waarbij door middel van een gescheiden boekhouding de aan iedere douanestatus toe te rekenen hoeveelheden worden behouden en de op de betrokken goederen toepasselijke douanebehandeling wordt gewaarborgd.

Het relevante onderscheid is daarom dat tussen enerzijds een resulterend product waarin niet-Uniemateriaal is verwerkt en waarvan de status op grond van artikel 5 DWU moet worden beoordeeld, en anderzijds goederen die binnen een rechtsgeldige regeling voor gezamenlijke opslag op grond van artikel 177 GVo DWU worden gehouden. In het laatste geval brengt fysieke vermenging op zichzelf niet mee dat de volledige voorraad als niet-Uniegoederen moet worden behandeld. Of een bepaalde handeling binnen dat kader valt, hangt af van de toepasselijke vergunning, de kenmerken van de goederen en de naleving van de vereisten voor gescheiden boekhouding.

Conclusie: de doelstelling van artikel 177 GVo DWU

Artikel 177 GVo DWU moet worden begrepen in de context van de doelstellingen van het DWU: het faciliteren van legitieme handel en het vereenvoudigen van de douaneadministratie, met behoud van de bescherming van de financiële belangen van de Unie en haar lidstaten. Overweging 10 benadrukt doeltreffende administratieve vereenvoudiging, terwijl de overwegingen 11 en 15 betrekking hebben op de bescherming van financiële belangen en de bestrijding van fraude. Artikel 3 geeft aan dit evenwicht concrete uitwerking door de douaneautoriteiten op te dragen die financiële belangen te beschermen en tegelijkertijd een passend evenwicht te bewaren tussen douanecontroles en het faciliteren van legitieme handel.

Bron: DWU, overwegingen 10, 11 en 15 en artikel 3.

De formulering van artikel 177, lid 1, weerspiegelt dat evenwicht. De verwijzing naar “onevenredige kosten” erkent uitdrukkelijk dat het handhaven van individuele identificatie technisch mogelijk kan zijn, maar economisch onredelijk. De bepaling is dus niet beperkt tot gevallen van absolute onmogelijkheid. De woorden “te allen tijde” hebben betrekking op de continuïteit van de identificatie tijdens de opslag, en niet uitsluitend op de mogelijkheid goederen bij ontvangst of uitslag te identificeren. In onderlinge samenhang ondersteunen deze formuleringen de conclusie dat de bepaling ruimte biedt voor opslagarrangementen waarin voortdurende individuele identificatie redelijkerwijs niet kan worden gehandhaafd. De gescheiden boekhouding wordt daarbij voorgeschreven als alternatief middel om de relevante hoeveelheden te onderscheiden naar goederensoort, douanestatus en, waar passend, oorsprong.

Bron: artikel 177, lid 1, GVo DWU, zoals vervangen bij Verordening (EU) 2020/877.

Deze faciliteit laat het douanetoezicht en de materiële voorwaarden voor gezamenlijke opslag onverlet. Zij verandert veeleer de wijze waarop de noodzakelijke onderscheidingen worden gehandhaafd: van individuele fysieke identificatie naar een vergund en controleerbaar administratief systeem. De voorwaarden inzake productidentiteit en de waarborgen inzake handelsbeschermingsmaatregelen in artikel 177, leden 2 tot en met 4, begrenzen de regeling om misbruik te voorkomen, zoals uitdrukkelijk vermeld in overweging 30 van Verordening (EU) 2020/877. De legitieme kostenbesparingen die voortvloeien uit gezamenlijke opslag moeten daarom worden onderscheiden van ongerechtvaardigde douanerechtenvoordelen die worden verkregen door misbruik van gescheiden boekhouding.

Bron: Verordening (EU) 2020/877, overweging 30 en artikel 1, punt 25.

Het vóór 1 mei 2016 geldende Handboek Douane bevatte verschillende faciliteiten die waren toegesneden op de praktische omstandigheden van de bulksector. Deze regelingen erkenden dat minerale oliën tijdens de normale bedrijfsvoering worden opgeslagen, verplaatst en vermengd binnen een samenhangend systeem van tanks en leidingen. Permanente fysieke scheiding of identificatie van iedere oorspronkelijke partij was daarbij niet steeds mogelijk of doelmatig. Het beleid bood daarom, onder voorwaarden, ruimte voor administratieve statustoerekening, verwisseling tussen tanks en een bijzondere behandeling van onvermijdelijke restvoorraden.

Gelijkwaardigheid van minerale oliën

Voor gezamenlijke opslag van olie en olieproducten bepaalde het oude Handboek Douane dat producten die onder dezelfde GN-code waren in te delen als gelijkwaardig konden worden beschouwd. De toelichting verwees naar de in het handelsverkeer gebruikelijke benamingen, kwaliteitsnormen en technische kenmerken die in de GN-indeling waren verwerkt. Dezelfde GN-code vormde daarmee het praktische uitgangspunt voor de beoordeling van gelijkwaardigheid, behoudens aanvullende voorwaarden voor specifieke producten.

Deze aanvullende voorwaarden waren opgenomen in bijlage 3. Zo golden bijzondere onderscheidingen voor onder meer lichte oliën met en zonder biobrandstof, bepaalde gasoliën en smeeroliën. De benadering hield dus geen onvoorwaardelijke gelijkstelling van alle goederen onder dezelfde GN-code in, maar evenmin een eis dat iedere partij op alle analytische eigenschappen identiek moest zijn. Het Handboek illustreerde dit met gezamenlijke opslag van communautaire en niet-communautaire stookolie met verschillende zwavelgehalten, maar dezelfde toenmalige GN-code.

Vindplaatsen: oud Handboek Douane, 15.50.00, § 8.2.2; bijlage 3 bij onderdeel 15.50.00; 15.00.00, bijlage 7, § 13.2.1.

De tanklocatie als eenheid voor statustoerekening

Voor olie en olieproducten wees het oude Handboek uitdrukkelijk de tanklocatie, en niet de individuele tank, aan als relevante begrenzing voor de vaststelling van de douanestatus:

“Bij deze goederensoorten is voor de vaststelling van de douanestatus de begrenzing van de tanklocatie bepalend.”

Daarbij was expliciet toegestaan om gelijkwaardige partijen uit verschillende tanks met elkaar te verwisselen, mits de goederen van dezelfde eigenaar waren en zich op dezelfde locatie bevonden. De douanestatus moest aantoonbaar zijn en er mocht niet worden vooruitgelopen op goederen die elders lagen of nog onderweg waren. Een locatie kon bestaan uit meerdere aaneengesloten kadastrale percelen binnen hetzelfde werkgebied; een openbare weg door dat gebied stond daaraan niet noodzakelijk in de weg.

Deze regeling sloot aan bij de algemene toelichting dat het bij bepaalde goederenstromen tijdens de normale bedrijfsvoering niet steeds mogelijk was om “te allen tijde” de status te onderscheiden. Naast praktische redenen noemde het Handboek milieu, energievoorziening en energiebesparing. De douanestatus werd daarom gekoppeld aan de administratief verantwoorde hoeveelheid.

Vindplaats: oud Handboek Douane, 15.50.00, §§ 8.2 en 8.2.2.

Bijzondere behandeling van tankhielen en leidingrestanten

Het oude beleid erkende dat opslagtanks na normale leveringen niet volledig leeg zijn. Een beperkte restantvoorraad, de zogenoemde hiel of ijzeren voorraad, blijft achter en kan doorgaans pas bij volledige reiniging worden verwijderd.

Deze hiel mocht onder cumulatieve voorwaarden buiten de verantwoording van de betrokken douanefaciliteiten blijven. De werkelijke restantvoorraad mocht maximaal 0,5% van de totale opslagcapaciteit bedragen, mocht niet leiden tot wijziging van de GN-code van de daarop geloste partijen en mocht niet aangroeien doordat delen van nieuwe ontvangsten buiten de administratie bleven. De hiel had in beginsel niet-communautaire status, tenzij sinds de laatste volledige reiniging uitsluitend communautaire minerale oliën waren opgeslagen. De grens van 0,5% was geen forfait: uitsluitend de daadwerkelijk aanwezige restantvoorraad kon buiten beschouwing blijven.

Van bijzonder belang is dat communautaire goederen met een afwijkende GN-code op deze restantpartij mochten worden opgeslagen. Daarbij werd geacht aan de voorwaarden voor gezamenlijke opslag te zijn voldaan, mits de tank verder leeg was en de GN-code, handelskwaliteit en technische kenmerken van de geloste partij niet veranderden.

Daarnaast bevatte het Handboek een specifieke uitzondering voor onbedoelde contaminatie van lichte olie door biobrandstofhoudend restproduct, waarbij achtergebleven product in een leiding uitdrukkelijk als voorbeeld werd genoemd. Ook deze uitzondering was aan product- en hoeveelheidsvoorwaarden gebonden.

Deze bepalingen vormden geen algemene vrijstelling voor restvoorraden, maar laten wel zien dat onvermijdelijke fysieke restvermenging niet zonder meer hoefde te leiden tot statusverlies van de volledige daaropvolgende partij.

Vindplaatsen: oud Handboek Douane, 15.00.00, bijlage 7, § 13.5; 15.50.00, bijlage 3, onderdeel lichte oliën.

Gezamenlijke opslag en gebruikelijke behandelingen

Het oude Handboek maakte onderscheid tussen gezamenlijke opslag en mengen als gebruikelijke behandeling.

Gezamenlijke opslag was ook mogelijk wanneer deze tot doel had het product op specificatie te brengen. Het Handboek bepaalde daarbij dat niet één nieuwe partij ontstond, zelfs niet bij het op specificatie brengen. De oorspronkelijke hoeveelheden bleven administratief met hun eigen douanestatus bestaan. Een uitgewerkt voorbeeld liet toe dat bij uitslag eerst de beschikbare communautaire hoeveelheid werd afgeboekt en uitsluitend voor het meerdere invoerformaliteiten werden vervuld.

Voor mengen als gebruikelijke behandeling gold in de teruggevonden handboekversie een andere benadering. Het uit communautaire en niet-communautaire componenten verkregen mengsel werd als niet-communautair aangemerkt; evenredige statustoedeling aan de samenstellende delen was niet toegestaan. Wel kon bij de berekening van invoerrechten op verzoek worden uitgegaan van de soort, douanewaarde en hoeveelheid alsof de gebruikelijke behandeling niet had plaatsgevonden. Daarmee kon heffing over de communautaire component worden voorkomen.

Deze heffingscorrectie moet worden onderscheiden van behoud van de communautaire status van de component zelf. Een mogelijk daaraan voorafgaand beleid dat ook bij gebruikelijke behandelingen het statusbehoud van afzonderlijke componenten toestond, is vooralsnog niet met een gedateerde oorspronkelijke bron vastgesteld en wordt daarom niet als vaststaand onderdeel van deze analyse aangevoerd.

Vindplaatsen: oud Handboek Douane, 15.00.00, bijlage 7, §§ 13.2.1, 13.3.1, 13.3.2 en 13.4.1; 15.50.00, §§ 7.3–7.4.

Betekenis voor de huidige beoordeling

De gemeenschappelijke lijn in deze historische regelingen is dat fysieke vermenging niet automatisch werd gelijkgesteld aan douanerechtelijk statusverlies. Het beleid bood ruimte om de noodzakelijke onderscheidingen administratief te handhaven, rekening houdend met productgelijkwaardigheid, de afbakening van de opslaglocatie, onvermijdelijke restvoorraden en een sluitende hoeveelhedenadministratie.

Deze beleidsontwikkeling is relevant voor de uitleg van artikel 177 GVo DWU, in het bijzonder de begrippen opslagruimte, te allen tijde en onevenredige kosten. Zij ondersteunt een beoordeling die rekening houdt met de volledige operationele cyclus van een bulkterminal, in plaats van uitsluitend met de tijdelijke fysieke verdeling van goederen over individuele tanks.

Het historische beleid vormt echter geen zelfstandige rechtsgrond voor voortzetting van iedere vroegere faciliteit. De huidige toelaatbaarheid moet worden beoordeeld aan de hand van het geldende Unierecht, de toepasselijke vergunning en de relevante feiten. De historische bepalingen tonen vooral aan dat locatiegebonden statustoerekening en oplossingen voor restvermenging expliciete, gecontroleerde onderdelen van het Nederlandse uitvoeringsbeleid waren, en niet uitsluitend op een door de sector ontwikkelde praktijk berustten.

De aangehaalde bronnen behoren tot de officiële collectie “Handboek Douane (HD), geldig tot 30 april 2016”. 

1. Start positie: Tank 1 bevat Uniegoederen (T2), Tank 2 dezelfde niet-Uniegoederen (T1) en de gezamenlijke leiding bevat een bekende T1-leidingvulling.
2. Beperking tot een tank: de T1-leidingvulling bereikt de barge vóór het T2-product uit Tank 1. De belading kan daardoor niet als genomineerde T2-belading doorgaan zonder aanvullende behandeling.
3. Gescheiden boekhouding ten aanzien van de opslaglocatie: vóór belading wordt hoeveelheid in de leiding administratief van T1 naar T2 gealloceerd en een identieke hoeveelheid in Tank 1 van T2 naar T1. De totale T1- en T2-hoeveelheden blijven vóór belading ongewijzigd en alle T1 blijft onder douanetoezicht.

Tank hiel met verlies douanestatus als gevolg

1. Uitgangssituatie: T2-product met GN-code A wordt ontvangen in Tank 1, waarin nog een hiel T1-product B met GN-code B aanwezig is.
2. Herallocatie: uitsluitend tussen identieke hoeveelheden product B:
   • Tank 1: hoeveelheid $\mathrm{<br>}$product B van T1 naar T2;
   • Tank 2: dezelfde hoeveelheid product B van T2 naar T1.
3. Lossing: product A wordt vervolgens als T2 gelost op de hiel product B, die inmiddels eveneens als T2 is geadministreerd. In Tank 2 blijft alleen hoeveelheid als T1 geadministreerd; de overige voorraad blijft T2.

De visual benadrukt dat product A en B niet als gelijkwaardig worden behandeld. De herallocatie vindt uitsluitend plaats tussen de twee dezelfde hoeveelheden product B. Hierdoor vindt uiteindelijk een fysieke vermenging van T2 met T2 plaats en blijft alle T1 onder douanetoezicht. Het alternatief zou zijn dat goederen fysiek gescheiden moeten blijven en fysieke identificatie daarmee uitsluitend tegen buitensporige kosten mogelijk zou zijn.

Geen onnodige fysieke operaties omwille van administratieve elementen

1. Uitgangssituatie: hetzelfde equivalente product ligt verspreid over vijf verbonden tanks. Sommige tanks bevatten administratief T1 en T2, andere uitsluitend T1 of T2. Ook de bekende leidingvulling bestaat administratief uit T1 en T2.
2. Tankgebonden administratie: om zoveel mogelijk T1 te exporteren, moet fysiek uit meerdere tanks worden geladen. Dit vereist tankwisselingen, leidingverdringing en een complexere belading.
3. Faciliteitsbrede gescheiden boekhouding: het schip wordt fysiek uit één of twee operationeel geschikte tanks geladen. De export wordt administratief toegerekend aan de totale beschikbare T1-voorraad binnen de verbonden faciliteit.